民办教育政策制定焦点变迁，走出合理回报的制度困境

今年5月，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》对外公布，预计不久后将正式落地。

　　自1982年社会力量办学的合法性被确立——第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》明确提出了“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，30多年来，社会力量办学，或者说民办教育经历了从无到有的历程，与其相关的政策也在不断完善过程中：从争执多年的模糊的“合理回报”，到最近，明晰的“营利性”与“非营利性”终于落地。

　　站在新的历史起点上，有必要充分回溯民办教育在其相关重大政策出台过程中的争论焦点。笔者尝试分析从1983年~2013年与民办教育相关的50件全国人大议案和425件全国政协提案，以及全国人大代表和全国政协委员在不同时期的发声，发现随着时间的推移，越来越多的相关议案、提案要求民办学校与公办学校的平等地位，同时加大财政扶持。另外，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》)，正是基于对民办学校进行“营利性”和“非营利性”的分类管理改革，理清了“合理回报”的理论和制度困境，提出了建立差别化的扶持体系，体现了平等的政策思路。

　　上世纪80年代至90年代初期：缓解教育经费不足

　　1980年，中央提出了国家不能完全承担小学经费教育，需要充分调动社会力量的积极性，通过厂矿企业、社队集体、群众自筹等方式进行。

　　1983年5月，在《关于加强和改革农村学校教育问题的通知》中，国家强调中央和地方增加教育经费的同时，要求基层组织和农民集资办学。

　　1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》是改革开放以来首个关于教育改革的重大文件，指出需要“调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性”，采用多种形式和办法办学。同时期，在1983年出现了“增加教育经费，并动员社会力量支援教育事业” 的人大议案，1985年有3条“促进类”政协提案。

　　1987年，教育部颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》是我国第一部专门针对民办教育的规章制度，标志着我国民办教育制度建设的开始。该规定将社会力量办学定位为国家办学的补充，提出了要“鼓励和支持社会力量办学，加强宏观管理”。而在1988年和1989年，人大出现了“集资办学必须立法”的议案，同时政协中的“促进类”提案均达到了6条。

　　总体来说，此时的人大议案并不热烈，主要围绕着社会集资和筹措经费，还没有明确提出对于社会力量办学的法律制度建设。

　　上世纪90年代初期至2002年：合理回报等诉求写入法律

　　1997年《社会力量办学条例》(以下简称“97条例”)的出台标志着我国对民办教育重视提升至全新的高度，对社会团体和公民个人的办学采取 “积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，被写入了“97条例”中。同年10月，《国家教育委员会关于实施〈社会力量办学条例〉若干问题的意见》也发布，进一步解释和强调了社会力量办学中涉及的审批、财务等一些列重要问题。

　　上世纪90年代初期，政协“促进类”提案的波动要稍晚于人大议案，同时人大在此时间段很少有诉求，政协提案虽然在1994年上升很明显，8件提案占当年所有民办教育提案的66.67%，之后便迅速下降。

　　“97条例”的出台并没有消减对民办教育立法和要求支持的热度，1997年至2002年期间，不管是人大议案还是政协提案，从数量和比例上来看都达到了历史最高点。在2002年之前，人大和政协对民办教育的态度基本吻合，形成了人大和政协同时发声的局面。

　　比如，2002年《民促法》出台前夕的议案高峰期中，沈静珠代表在1999年联名32位代表、2002年联名36名代表，提出我国民办教育、特别是民办高校存在的若干问题，希望对民办大学加以规范和扶持，以利健康发展;王维忠代表分别于2000年和2001年联名了32人与37人提出了要求“制定民办教育法”的议案;来自广东省的唐淑蓉代表在2002年联合了38位代表，认为需要删除《社会力量办学条例》和《中外合作办学暂行规定》中“不能以营利为目的”的规定。

　　值得注意的是，2002年之前的议案中提及的若干诉求，有很多被写进了法律条文，包括了“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”，以及民办学校举办者最为关心和担心的问题——“出资人可以从办学结余中取得合理回报等”。

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